Долговая политика РФ на 2017-2023 годы

Долговая политика РФ на 2017-2023 годы

Несмотря на то, что Россия активно развивает экономику на протяжении 3-х лет, которые для всего мира являются кризисным периодом, продолжает увеличиваться государственный долг. Заимствования берутся у иностранных партнеров и частных предпринимателей.

Для того чтобы не погрязнуть в долгах правительство ежегодно корректирует расходы, для того чтобы их хоть как-то покрывали доходы. В 2024 году удалось получиться часть средств за счет роста котировок нефти на мировом рынке. Однако по отношению к ВВП долг превышает 15%.

Долговая политика РФ на 2017-2023 годы предусматривает медленное снижение расходов, которые превышают норму, а так же поиск дополнительного источника доходов. Ведь если раньше недостающие средства брали из резервного фонда, то в 2023 он полностью прекратит свое существование.

Будет ли увеличиваться долговая нагрузка в 2023

Несмотря на то, что нефть начала расти, Россия хоть и получила источник дополнительного заработка, но слишком маленький. Внешний долг из-за жестких условий кризиса и постоянных санкций увеличивается. Денежные средства из-за развала резервного фонда стало негде. Поэтому внешний долг начинает вновь расти, как это было при Советском союзе.

Стоит отметить, что резервный фонд пошатнулся еще в 2016 году, когда на страну обрушился кризис. Тогда необходимо было решать ряд стратегически важных задач, более того как отмечают эксперты – сильно пошатнуло экономику участие в военных действия.

Война это всегда большие затраты, однако Россия так же продолжала отправлять помощь странам, где положение дел было еще хуже. Это далеко не жест милосердия – это долгосрочное вложение в союзников.

Несмотря на внешние траты, долг наращивался и за счет проведения Чемпионата Мира. В условиях тотального мирового кризиса, Россия вновь смогла удивить всех прибывших иностранцев. Благодаря качественной пиар компании и программе, правительству удалось отбить расходы на строительство. Средства были направлены на восстановление резервного фонда страны.

Однако как указывают данные Министерства экономики, соотношение долга и ВВП сейчас сильно отличаются. Если в 2017 году во время валютного кризиса долг не превышал 11%, то в 2023 он составит по предварительным данным – 15%.

Аналитики заявляют, что долг больше связан не с тем, что Россия расходует больше средств, чем запланировала, а с другими внешними обстоятельствами:

1. За последние несколько лет рост экономики в мире замедлился в несколько раз.
2. Санкции, которые вводит США
3. Отсутствие квот на добычу нефти
4. Утечка иностранных инвесторов
5. Увеличение инфляции

Какие есть экономические угрозы для страны в 2023 году

Несмотря на ряд сопутствующих факторов, с которыми Россия научилась справляться и приспосабливаться, есть и другие не менее важные нюансы:

• Потеря прибыльных инвесторов из-за нестабильного отношения с США и санкциями
• Падение курса рубля до критичной отметки в 100 рублей за доллар
• Искусственное снижение цен на нефть, из-за неконтролируемой добычи со стороны Запада
• Новый пакет санкций «Русала»
• Перенос запуска Северного потока из-за нестабильной геополитической ситуации

Все эти пессимистические прогнозы, могут лишь увеличить внешний долг России. Стоит отметить, что для того чтобы найти инвесторов, Россия активно закладывает часть ресурсов в еврооблигации, которые на мировом рынке хорошо расходятся. Однако приток дополнительных средств из внешних источников только ухудшает положение дел.

На 2023 год дефицит бюджета составляет 1,5 трлн. рублей, эта цифра хоть и на 60 миллиардов меньше прошлого года, но порой запланированный бюджет используется по другому сценарию. В случае если экономика страны вновь начнет падать, правительству придется воспользоваться другим сценарием, для того чтобы удержать экономику. Если на 2023 год было направлено 2 трлн. рублей на поддержание, то в случае новой волны кризиса сумма может увеличиться вдвое.

Как меняется динамика дефицита

Стоит отметить, что долговая политика РФ на 2017-2023 годы является щадящим вариантом при решении всех внешних и внутренних проблем. В условиях жесткого кризиса правительство продолжает выделять средства на пособия и пенсии. Ведь на протяжении трех лет пенсии растут с учетом инфляции, для того чтобы не понизить уровень благосостояния граждан.

Даже увеличение пенсионного возраста будет произведено по щадящему режиму. Для того чтобы не наращивать уровень недоверия россиян к власти.

Динамика дефицита отслеживается аналитиками Министерства экономики, для дальнейшего планирования бюджета. По выведенным данным можно заметить:

• Внешний долг страны за 2016 год понизился на 300 миллиардов рублей. Этого получилось добиться за счет снижения расходов на оборону и отмены повышения заработной платы чиновников.
• В 2017 году долг был уменьшен на 70 миллиардов, так как были продлены различные социальные программы, которые так же требовали дополнительных средств.
• В 2024 долг был снижен на 29 миллиардов, что так же является положительной динамикой улучшения дел.

Сейчас расходы превышают доходы всего на 1,5 трлн. рублей. Если Россия сможет запустить все запланированные процессы, то уже в 2023 году цифра может уменьшиться до 0,5 трлн. рублей.

Положительная динамика роста связана со стоимостью нефти на мировом рынке, а так же с мировой геополитикой. Так же на 2023 год намечен курс на привлечение Восточных партнеров, что может увеличить уровень дохода всей страны.

Минфин определил основные направления долговой политики на 3 года

Министерство финансов РФ приняло «Основные направления государственной долговой политики на 2017-2023 годы». Соответствующий документ опубликован на сайте ведомства.

В нём, в частности, подчёркивается, что отношение государственного долга России к ВВП к концу 2017 года может составить 14,7 процента ВВП. На конец 2023 года этот показатель увеличится до 15,7 процента. При этом по итогам 2016 года госдолг РФ составил 13,2 процента ВВП, или 11,1 триллиона рублей.

Согласно документу, расходы на обслуживание задолженности государства из бюджета составят 4,5 процента в конце 2017 года и 5,4 процента — 2023 года (после 2016 года — 3,8 процента).

Отмечается, что формы и масштабы государственных заимствований в ближайшие три года будут определять макроэкономические и внешние условия, характеризующиеся неопределённостью, а также риски для национальной экономики.

«Согласно «Основным направлениям бюджетной политики на 2017-2023 годы» к внешним условиям, которые будут оказывать значительное влияние на развитие национальной экономики, отнесены медленное восстановление мирового экономического роста, слабый внешний спрос и «подавленность» традиционных для России сырьевых рынков», — говорится в документе.

Среди внутрироссийских проблем значатся низкий уровень диверсификации экономики, сложная демографическая ситуация и проблемы человеческого капитала, низкий уровень инвестиций по отношению к ВВП, неэффективная структура бюджетных расходов и другие. К главным рискам в ближайшие три года отнесены колебания цен на нефть и геополитическая напряжённость.

В документе также сказано, что госзаимствования к концу 2023 года могут стать основным источником финансирования дефицита федерального бюджета.

«К концу планируемого периода государственные заимствования, скорее всего, станут основным источником финансирования дефицита федерального бюджета. Их доля увеличится с 20% в 2016 году до 91% в 2023 году», — отмечается в «Основных направлениях долговой политики».

Планируется, что к концу рассматриваемого периода чистые внутренние заимствования будут превышать триллион рублей (по итогам 2016 года — 500 миллиардов). Реалистичность таких планов обуславливается снижением инфляции до четырёх процентов и сохранением на умеренных уровнях процентных ставок в экономике. Также важным фактором станет наличие у банков-инвесторов значительного объёма ликвидности, источником которой станут, прежде всего, средства федерального бюджета.

Минфин также подтвердил намерение исполнить программу государственных внутренних заимствований через облигации федерального займа. При этом роль их будет постепенно возрастать.

Долговая политика РФ на 2017-2023 годы

Долговая политика РФ на 2017-2023 годы предусматривает умеренное увеличение государственных заимствований. Согласно прогнозам Минфина, отношение госдолга к ВВП достигнет 15,7%, что приведет к увеличению затрат на обслуживание задолженности. Несмотря на данную тенденцию, уровень долговой нагрузки на бюджет далек от критического рубежа.

Планируемое увеличение нагрузки

Повышение нефтяных котировок и восстановление экономического роста обеспечили бюджет дополнительными поступлениями. Однако расходы государственной казны продолжают превышать запланированные доходы, что вынуждает чиновников искать дополнительные источники финансирования.

В 2015-2016 гг. правительство активно использовало ресурсы Резервного фонда, которые помогли преодолеть негативные последствия кризиса. В результате запасы полностью исчерпались, что подтолкнуло правительство наращивать долговые обязательства.

В рамках утвержденной долговой политики РФ на 2017-2023 гг., отношение государственного долга к показателю ВВП будет увеличиваться с 13,2% до 15,7%. Это приведет к росту затрат на обслуживание госдолга до 5,4% (по итогам 2016 года данный показатель составлял 3,8%).

Представители Минфина подчеркивают, что изменение объема государственных заимствований будет связано с макроэкономическими факторами. Данный инструмент поможет преодолеть следующие угрозы для устойчивого развития национальной экономики:

1. Замедление роста мировой экономики.
2. Геополитическая напряженность.
3. Снижение спроса на сырьевых рынках, которые являются ключевыми для РФ.
4. Структурные дисбалансы российской экономики.
5. Падение уровня инвестиций.
6. Ухудшение демографических факторов.

Чиновники считают, что заимствования станут ключевым источником покрытия дефицита бюджета. Относительная доля данного инструмента в 2023 году превысит 90% (в 2016 году за счет госдолга финансировалось 20% дефицита). При этом чистые внутренние заимствования достигнут рубежа 1 трлн руб., что вдвое превышает показатели 2016 года. Внутренний долг будет наращиваться за счет дополнительного выпуска ОФЗ.

Чистые внешние заимствования будут постепенно сокращаться:

• 2017 год – на 21,2 млрд руб.;
• 2022 год – на 60,1 млрд руб.;
• 2023 год – на 12,2 млрд руб.

Несмотря на умеренный уровень госзаймов, представители Минфина отмечают потенциальные риски утвержденной долговой политики РФ на 2017-2023 гг.

Потенциальные угрозы

Объемы заимствований Минфина на внутреннем рынке увеличатся на 60% и достигнут уровня 1,6 трлн руб. год. Несмотря на подобную динамику, уровень госдолга РФ остается относительно низким, подчеркивают чиновники. Однако наличие существенных бюджетных рисков может привести к чрезмерному росту долговой нагрузки. Наиболее пессимистичный сценарий предполагает невозможность привлекать кредитные ресурсы в целевых объемах, что чревато негативными последствиями для государственных финансов.

Эксперты отмечают изменение структуры госдолга, что будет оказывать воздействие на устойчивость финансовой системы. Доля нерезидентов достигла отметки 32%, однако дальнейшее наращивание займов приведет к изменению данной пропорции. Иностранцы не будут существенно увеличивать свои инвестиции в российский госдолг, избегая чрезмерных рисков. В результате Минфин сможет рассчитывать только на средства отечественных инвесторов.

Около 75% госдолга приходится на ценные бумаги, львиная доля которых номинирована в рублях (71%). Долговая политика РФ на 2017-2023 гг. предусматривает выпуск новых еврооблигаций, которые на современном этапе позволят сохранить присутствие на международном рынке. Облигации будут размещаться в долларах, однако чиновники допускают выпуск облигаций федерального займа в евро. Кроме того, ведомство не исключает размещение ОФЗ в юанях, что позволит привлечь китайских инвесторов.

Также в Минфине планируют изменить законодательные ограничения для глобальных банков. Крупнейшие финансовые учреждения смогут самостоятельно открывать счета в Национальном расчетном депозитарии, что ранее разрешалось только центральным регуляторам. Данное нововведение облегчит выкуп госдолга РФ со стороны нерезидентов.

Необходимые объемы заимствований могут оказаться существенно ниже, если произойдет снижение дефицита бюджета. В рамках оптимистичного сценария доходы государственной казны могут превысить расходы уже в 2024 году.

Динамика дефицита

В начале 2024 года стоимость нефти преодолела отметку 70 долл./барр., что является положительным сигналом для российской экономики. Подорожание «черного золота» приводит к увеличению нефтегазовых доходов государственной казны. Сохранение позитивной тенденции нефтяного рынка приведет к дальнейшему сокращению дефицита бюджета, что позволит снизить объемы заимствований со стороны Минфина. В результате объемы госдолга начнут снижаться, а затраты на обслуживание задолженности достигнут докризисного уровня.

Видео о внутреннем госдолге России:

Минфин предлагает оставить бесплатные госгарантии в прошлом

Министерством финансов опубликован доклад «Основные направления государственной долговой политики РФ на 2017–2023 годы» (ОНГДП). Наиболее важный раздел документа — предложения о «коррекции» системы госгарантий, в первую очередь в пользу оборонно-промышленного комплекса и смежных секторов. Госгарантии, более 300 требований к бюджету на сумму около 2,6 трлн руб., составляют уже 23% госдолга РФ. Ведомство Антона Силуанова предлагает ограничить этот рынок путем платности всех госгарантий и обязательных регрессных требований по рублевым гарантиям — сейчас они во многом воспринимаются как отложенное бюджетное финансирование убыточных проектов.

В числе других аналогичных документов ведомства Антона Силуанова «долговые». «Основные направления…» — фактически факультативный документ, он не является частью бюджетного пакета на 2017–2023 годы. Впрочем, в качестве официальной позиции Минфина ОНГДП информативны. В них в довольно осторожной форме изложены новые подходы финансового ведомства к будущему рынка госдолга, которыми предполагается руководствоваться уже с апреля 2017 года в разработке нового бюджета на 2024–2023 годы.

Почему Минфин видит необходимость пенсионной и налоговой реформ лишь с 2023 года

На основной вопрос по этому рынку — как введение «временного бюджетного правила» (см. “Ъ” от 19, 26 января) повлияет на объемы чистых заимствований (ОФЗ и еврооблигации) Минфина в 2017 году при относительно высоких ценах на нефть — ОНГДП ответа не содержат. Напомним, расчеты Минфина по этому вопросу, публиковавшиеся Reuters (см. “Ъ” от 31 января), позволяют предположить, что ведомство при цене нефти $55 и выше сократит чистые объемы эмиссии ОФЗ на рынки во втором полугодии 2017 года в силу снижения бюджетного дефицита. Впрочем, ОНГДП в отношении рынка госдолга ограничиваются информацией об эмиссии ОФЗ на 1,05 трлн руб. в год в 2017–2023 годах в полном соответствии с законом о бюджете, ориентиром по эмиссиям для замены неликвидных выпусков ОФЗ (целевой показатель по эмиссии выпуска в обращении — 250 млрд руб.) и очередной констатацией возможности эмиссии ОФЗ, номинированных в «неофшорных» юанях для внутреннего рынка КНР (планы и условия по выпуску не приводятся).

Гораздо важнее объявленная позиция Минфина по другому сегменту госдолга — госгарантиям. Ведомство, по-прежнему объявляющее госгарантии важным инструментом, в том числе при поддержке экспорта, требует коррекции принципов и приоритетов государственной гарантийной поддержки и требует проведения «более консервативной политики в рассматриваемой области». Снижение объемов предоставляемых госгарантий в рублях на 2017 год на 87% (190,1 млрд руб.) и снижение этой суммы до 133,5 млрд руб. в 2024 году и 119,7 млрд руб. 2023-м, согласно ОНГДП, не временная мера, вызванная проблемами с доходами бюджета, систему предоставления госгарантий нужно менять.

На начало 2017 года фактически действующими, то есть создающими риски бюджетных расходов, являются 287 госгарантий в рублях на общую сумму 1,9 трлн руб., 10 валютных госгарантий на $11,7 млрд руб. и одна госгарантия на €160 тыс. Доля госгарантий в госдолге — 23%. Большая часть госгарантий за пределами «антикризисных» гарантий 2009–2014 годов предоставляется в рамках ФЦП «Развитие оборонно-промышленного комплекса», а также программы развития производства авиадвигателей и по проектам в Северо-Кавказском федеральном округе и при поддержке работы «Роснано». Долг по госгарантиям, констатируют в Минфине, как минимум до 2023 года будет расти быстрее ВВП.

Как делили полтора триллиона нефтяных допдоходов

Сами по себе текущие расходы по госгарантиям Минфин не слишком беспокоят — они пока невелики даже по «антикризисным» госгарантиям. Госгарантии не слишком популярны — в 2016 году лимит их предоставления в рублях выбран на 66% (в бюджет на 2017 год закладывается предположение о востребовании 70% лимита), в валюте — 16% (в отличие от рублевых, они почти всегда имеют возможность регрессных требований Минфина). В 2013–2016 годах лишь по 1% объему госгарантий пришлось платить Минфину (это 4,3 млрд руб.), по антикризисным госгарантиям банкам в 2009–2012 годах Минфину пришлось выплатить Сбербанку и Россельхозбанку 2,9 млрд руб. Однако, напоминает Минфин, госгарантии — угроза не настоящему, а будущему: значительная их часть предоставлена на срок до 30 лет.

Кроме того, ведомство Антона Силуанова, которому в 2016 году уже приходилось проводить сложную операцию по «расшивке» кредитов ВПК де-факто за счет средств Резервного фонда, явно видит в госгарантиях едва ли не главную скрытую угрозу стабильности бюджетной конструкции. Уже в 2017–2023 годах вдвое и более, с 41 млрд до 80 млрд руб., вырастет объем ассигнований средств, предоставляемых по госгарантиям за счет источников покрытия дефицита бюджета, то есть суверенных фондов и увеличения госдолга в ценных бумагах. А в дальнейшем схема предоставления госгарантий, уступающая сейчас по эффективности другим схемам, в ее нынешнем виде является идеальным способом перекладывания на правительство значительной части не только коммерческих рисков, но и инвестиций в инфраструктуру, востребованную частным бизнесом.

Среди «недостатков текущей практики» Минфин в первую очередь именует отсутствие ответственности принципала за реализацию инвестпроектов, поддерживаемых гарантиями. Кроме этого, претензии ведомства Антона Силуанова есть к неунификации госгарантий и наличию рискованных «ручных» госгарантий, бонусной политике получателей госгарантий, а также и привлечению госгарантий к «планово-убыточным проектам и финансово неэффективным предприятиям». Минфин идет и дальше — выдача госгарантий в схемах с присутствием банков отключает у банков необходимость адекватной оценки рисков проектов, госгарантии воспринимаются, цитируем ОНГДП, как «отложенное бюджетное финансирование». Наконец, ведомство без обнародования имен говорит о попытках «решать проблемы “токсичных” активов путем получения госгарантий при рефинансировании заведомо безнадежных долгов».

Главные инструменты трансформации госгарантий, предлагаемые Минфином,— переход к платности госгарантий по примеру стран ОЭСР, окончательный отказ от гарантий уплаты процентов по облигационным займам, обязательность регрессных требований по гарантиям, выдача госгарантий по 100% финансирования проектов только в исключительным случаях, отказ от гарантирования кредитов и запрет на предоставление новых гарантий банкам-бенефициарам, ранее допустившим нецелевое использование средств, выданных под госгарантии.

Очевидно, что пока речь идет о превентивной попытке Минфина закрыть этот рынок на будущее в первую очередь для ВПК, для которого новые госгарантии являются при ограничении госрасходов на оборону потенциальной целью для лоббизма. Предсказуемо и то, что от разговора о будущем госгарантий будут по возможности уходить и правительство, и президент. Это «полуоборонная» тема, и госгарантии остаются валютой, которой можно относительно дешево урегулировать лоббистское давление ВПК на федеральный бюджет. При реализации же мер, предложенных Минфином, рынок госгарантий должен впасть в предсказуемую депрессию.

Правовое регулирование государственного долга в контексте долговой политики России на 2017-2023 годы Текст научной статьи по специальности «Экономика и экономические науки»

Настоящая статья посвящена рассмотрению вопросов, связанных с регулированием государственного долга Российской Федерации. Проведенное исследование показало, что современная долговая политика имеет определяющее значение для функционирования государственного долга России, поскольку закладывает основные направления развития долговых отношений, заключающиеся в определении видов займов, состава кредиторов, усилении кредитного рейтинга государства.Установлено, что в настоящее время Российская Федерация имеет процентное соотношение государственного долга к внутреннему валовому продукту 17,7 %, по данным Международного валютного фонда, что не представляет угрозу национальной безопасности государства. В связи с этим Минфин России в 2017-2023 гг. планирует увеличить долю заемных средств среди источников доходов российского бюджета с 20 % в 2016 г. до 91 % в 2023 г. Россия разметила два транша среднесрочных еврооблигаций, которые были выкуплены инвесторами из Великобритании, Франции, Швейцарии, а также частично из Азии и США. Кроме того, планируется выпуск облигаций федерального займа, номинированных в китайских юанях и ориентированных на инвесторов из КНР.

THE LEGAL REGULATION OF PUBLIC DEBT IN THE CONTEXT OF RUSSIAN DEBT POLICY FOR 2017-2023

The paper deals with the issues related to the RF public debt regulation. The study carried out by the author has revealed that the current debt policy is central to the functioning of Russia public debt , as it lays the main lines for the development of debt relations that imply determination of types of loans, the structure of creditors and the strengthening of the state’s credit rating.It is established that the Russian Federation currently has a ratio of public debt to gross domestic product of 17.7 per cent according to the International Monetary Fund, which does not constitute any threat to the national security of the State. Therefore, the RF Ministry of Finance is planning to increase the share of borrowed funds in the Russian budget revenue sources from 20% in 2016 to 91% in 2023. Russia allocated two tranches of mediumterm Eurobonds that have been purchased by investors from Great Britain, France, Switzerland, and, partly, from Asia and the USA. In addition, it is planned to issue federal loan bonds nominated in Chinese Yuan and directed at investors from the PRC.

Текст научной работы на тему «Правовое регулирование государственного долга в контексте долговой политики России на 2017-2023 годы»

Ю. К. Цареградская*

Правовое регулирование государственного долга в контексте долговой политики России на 2017—2023 годы

Аннотация. Настоящая статья посвящена рассмотрению вопросов, связанных с регулированием государственного долга Российской Федерации. Проведенное исследование показало, что современная долговая политика имеет определяющее значение для функционирования государственного долга России, поскольку закладывает основные направления развития долговых отношений, заключающиеся в определении видов займов, состава кредиторов, усилении кредитного рейтинга государства.

Установлено, что в настоящее время Российская Федерация имеет процентное соотношение государственного долга к внутреннему валовому продукту 17,7 %, по данным Международного валютного фонда, что не представляет угрозу национальной безопасности государства. В связи с этим Минфин России в 2017—2023 гг. планирует увеличить долю заемных средств среди источников доходов российского бюджета с 20 % в 2016 г. до 91 % в 2023 г. Россия разметила два транша среднесрочных еврооблигаций, которые были выкуплены инвесторами из Великобритании, Франции, Швейцарии, а также частично из Азии и США. Кроме того, планируется выпуск облигаций федерального займа, номинированных в китайских юанях и ориентированных на инвесторов из КНР.

Ключевые слова: государственный долг, бюджет, долговая политика, государственные займы, финансовое право.

Рассматривая вопросы правового регулирования государственного долга, следует исходить из того, что традиционно в науке существуют два крупных направления теорий государственного долга: негативное (А. Смит,

Д. Риккардо, Д. Хьюм и др.1) и позитивное (А. Вагнер, К. Дитцель и др.2).

В соответствии с первым подходом долг ухудшает бюджетную политику государства, усиливая в том числе бремя нации, что расце-

1 Smith A. An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations, 1776, Book Five, Charter I. Part 1 // URL: http://www.ecn.bris.ac.uk/het/smith/wealbk05 (дата обращения: 16 февраля 2015 г.) ; Ricardo D. On the Principles of Political Economy and Taxation. Cambridge, 1951. Vol. 1. P. 246 ; Hume D. Of Public Credit. Essays Moral, Political and Literary. Vol. I. New ed. ; London, 1882. P. 366.

2 См.: Колесова И. В., Сорокин А. Е. Совершенствование механизма управления государственным долгом // Вкник СевНТУ. Серия : Економта i фшанси. Вып. 116/2011. С. 88 ; Соловова Е. В. Публичный кредит как институт финансового права на примере Российской Федерации и США : монография. М., 2015. С. 47 ; Омельчук С. Теоретичш шдвалини кредитного фшансування державних потреб // Економiст. 2007. № 4. С. 26.

© Цареградская Ю. К., 2017

* Цареградская Юлия Константиновна, доктор юридических наук, доцент, доцент кафедры финансового права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) ukmsal@mail.ru

125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9

нивается негативно для экономики государства и развития общества в целом. Согласно второму подходу финансирование государственных расходов при помощи кредита рекомендуется, так как это позволяет достигнуть оптимального распределения инвестиционной нагрузки для государства и избежать повышения налогов для обеспечения государственной деятельности в чрезвычайных ситуациях.

В настоящее время государственный долг является органической составляющей финансовых систем подавляющего большинства стран мира (исключение составляют только пять стран в мире, которые не имеют долговых обязательств — Макао, Бруней, Лихтенштейн, Британские Виргинские острова и Палау3). Следовательно, особое значение приобретают приоритеты и направления долговой политики, в рамках которой осуществляется формирование и обслуживание государственного долга, его правовое регулирование с учетом двойственного отношения к его необходимости. Тем не менее наличие долга всегда следует оценивать объективно, поскольку если государство принимает решение использовать займы, значит, в этом есть необходимость для улучшения его финансовой деятельности.

Россия имеет длительную практику долговых отношений и их правового регулирования начиная с XVIII в. и по настоящее время. Как свидетельствует историко-правовой анализ данного института, существовали положительные и отрицательные аспекты правового регулирования. Следует констатировать, что в настоящее время сохраняется преемственность положительного опыта правового регулирования государственного долга и управления им.

Учитывая то обстоятельство, что российская экономика является все еще зависимой от продажи сырья и цен на него на мировом рынке, бюджет государства является дефицитным. Средства Резервного фонда практически ис-

черпаны для покрытия дефицита, поэтому используются иные источники финансирования дефицита бюджета, в частности государственные займы. Рациональность и сбалансированность долговой политики в настоящее время будет зависеть от эффективности ее правового регулирования.

Несмотря на это, Российская Федерация не является лидером по объему государственного долга и по размеру соотношения государственного долга к внутреннему валовому продукту (далее — ВВП) (табл. 1). Этот показатель является достаточно важным, так как представляет собой один из критериев оценки состояния национальной безопасности государства. Если исходить из пороговых значений данного показателя, предлагаемых Международным валютным фондом (далее — МВФ), то можно увидеть, что они составляют: для низкой степени риска — 30 %, средней — 40 %, высокой — 50 %.

Подобные показатели характерны и для стран Европейского Союза в связи с тем, что установленный безопасный уровень внешних заимствований должен составлять не более 60 % ВВП, что закреплено в рамках Маастрихтского договора4.

Страны, имеющие государственный долг в 2016 г. в перечне 185 стран, по данным МВФ5

№ п/п Страна Соотношение долга к ВВП, %

4 Великобритания 89,3

Размер государственного долга всех стран мира составляет около 60 трлн долл. США, из которых приблизительно 35 % приходится на долг США.

3 Это небольшие по территории государства, экономика которых базируется на развитии туризма, сельского хозяйства или какой-то одной производственной сферы.

4 Договор о Европейском Союзе (Маастрихт, 7 февраля 1992 г.) (в редакции Лиссабонского договора 2007 г.) // СПС ГАРАНТ. URL: http://base.garant.ru/2566557/#ixzz2wfsOr5fA (дата обращения: 16 августа 2017 г.).

5 Основные направления государственной долговой политики Российской Федерации на 2017— 2023 гг. // URL: http://minfin.ru/common/upload/library/2017/02/main/Dolgovaya_politika_2017—2023. pdf (дата обращения: 15 августа 2017 г.).

По данным МВФ, Российская Федерация находится на 171-м месте среди стран, имеющих государственный долг. Если анализировать процентное соотношение государственного долга России к ВВП, то видно, что оно равно 17,7 %, по данным МВФ, а по статистике Минфина России — 13,2 %. Данные пороговые показатели свидетельствуют о низкой степени риска для национальной безопасности России, так как данное значение не превышают 30 %. В связи с этим в 2016 г. международные рейтинговые агентства «Standard & Poor’s» и «Moody’s» улучшили прогнозы по российскому кредитному рейтингу с «негативного» на «стабильный». Хотя до этого кредитный рейтинг России был занижен до так называемого «спекулятивного уровня» с негативным прогнозом этими же двумя рейтинговыми агентствами, что, вероятнее всего, было обусловлено различными политическими причинами. Соответственно рейтинг России по оценке «Standard & Poor’s» составил «ВВ+», что представляет собой верхний уровень неинвестиционной категории с негативным прогнозом, а «Moody’s» присвоило рейтинг «Ba1», свидетельствующий о негативном прогнозе инвестиционного уровня. К 2017 г. ситуация по рейтингу России немного изменилась, так как «Standard & Poor’s» изменил свою оценку на «BB+», что является стабильным прогнозом, а «Moody’s» оставило свою оценку неизменной6 .

Обладание рейтингами инвестиционной категории, присвоенными данными агентствами, является обязательным условием успешного размещения облигаций Российской Федерации на мировом финансовом рынке, поэтому приходится их учитывать.

Однако подобная негативная оценка кредитными рейтингами статуса России как суверенного заемщика послужила основанием для изменения правового положения представительств данных агентств на территории Российской Федерации. Кроме того, начинает

развиваться система российских рейтинговых агентств для более объективной оценки статуса заемщика как Российской Федерации в целом, так и ее отдельных субъектов7. В России создано несколько национальных рейтинговых агентств, среди них получили аккредитацию Банка России только два — «ЭкспертРА» и «Аналитическое кредитное рейтинговое агентство» (АКРА). Национальное рейтинговое агентство (НРА) после исправленных замечаний также получит аккредитацию.

Наличие собственных рейтинговых агентств позволит сформировать альтернативное мнение по поводу кредитоспособности России.

Несмотря на планируемое увеличение соотношения государственного долга России к ВВП, оно остается в рамках низкой степени угрозы национальной безопасности государства (табл. 2).

Государственный долг Российской Федерации относительно ВВП, %8

Годы 2013 2014 2015 2016 2017 2024 2023

Проценты 10,6 13,2 13,5 13,2 14,6 14,9 15,3

Вместе с тем в случае приближения долговых индикаторов к пороговым, критическим значениям потребуется проводить политику ограничения государственных расходов и заимствований.

Учитывая наличие долговых обязательств, Российская Федерация в лице Министерства финансов РФ периодически разрабатывает и реализует долговую политику на определенный период. В настоящее время данная политика разработана на 2017—2023 годы.

В обозначенный период государственная долговая политика будет принципиально новая, по мнению Минфина России, поскольку российская экономика характеризуется низким ростом ВВП и недостаточностью денежных средств при исполнении федерального бюджета. В связи с этим финансирование бюд-

6 Основные направления государственной долговой политики Российской Федерации на 2017—2023 гг.

7 См.: Федеральный закон от 13.07.2015 22-ФЗ «О деятельности кредитных рейтинговых агентств в Российской Федерации, о внесении изменения в статью 76.1 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2015. № 29. Ст. 4348.

8 Основные направления государственной долговой политики Российской Федерации на 2017—2023 гг.

9 Основные направления государственной долговой политики Российской Федерации на 2017—2023 гг.

жетного дефицита планируется осуществлять преимущественно за счет заемных источников. По данным Минфина России, доля заемный средств среди источников доходов бюджета увеличится с 20 % в 2016 г. до 91 % в 2023 г.9

Отличительной особенностью настоящей долговой политики является то, что после небольшого перерыва Россия разместила два транша среднесрочных еврооблигаций сроком погашения в 2026 г. по номинальной стоимости 1,25 и 1,75 млрд долл. Процент по этим еврооблигациям составляет соответственно 3,90 % и 4,75 %. По указанным траншам предусмотрена переподписка 2 и 6 раз, поскольку данные евроооблигации вызвали интерес со стороны иностранных инвесторов. Облигации регулируются английским правом, имеют листинг на Ирландской фондовой бирже и ориентированы на американских и европейских инвесторов. Большая часть первого транша, а это около 75 %, выкуплена инвесторами из Великобритании, Франции, Швейцарии, а также частично из Азии и США. Это первый российский опыт по выпуску еврооблигаций с использованием национальной инфраструктуры долгового рынка, при котором организатором выпуска выступил «ВТБ Капитал», а регистратором облигаций стал Национальный расчетный депозитарий, обладающий статусом центрального депозитария.

Кроме того, для российской экономики перспективным представляется размещение на Московской бирже облигаций федерального займа, номинированных в китайских юанях и ориентированных на инвесторов из КНР.

Относительно внутреннего долгового рынка следует отметить, что в 2013—2016 гг. его объем увеличился с 9,4 до 16,2 трлн руб. Данный рынок характеризуется тем, что доля государственных ценных бумаг выросла на 2,3 трлн руб., что составляет 6,1 трлн руб., а корпоративных облигаций — на 4,2 трлн руб., т.е. до 9,4 трлн руб.10 К 2023 г. планируется увеличение рынка государственных ценных бумаг на 3,3 трлн руб., что составит 9,4 трлн руб. при условии выполнения в полном объеме предусмотренных бюджетным законодательством программ государственных внутренних заимствований.

Основными держателями облигаций федерального займа являются российские кредитные организации, на которых приходится 58 % от общего объема, доля «Внешэкономбанка» составляет 6 %, а Банка России — 1 %.

Основная задача государства на данном этапе экономического развития заключается в обеспечении финансовых интересов Российской Федерации как суверенного заемщика на международном финансовом рынке. Решение поставленной задачи будет возможно при постоянном присутствии России на внутреннем и внешнем рынках долгового капитала, периодическом информационном взаимодействии с международными рейтинговыми агентствами, а также потенциальными кредиторами и инвесторами, заинтересованными во вложении денежных средств в российские ценные бумаги.

Необходимо отметить и то, что усиление долговременной ориентации долговой политики позволит в будущем избежать ее подчиненности решению текущих бюджетных проблем. Долговая стратегия должна учитывать особенности валютной, денежно-кредитной, финансовой и инвестиционной политики России. Кроме того, Россия должна активнее отстаивать свои интересы в сложившейся мировой системе управления кредитно-долговыми отношениями, которая включает работу как международных финансовых организаций (МВФ, Всемирного банка и др.), так и региональных финансовых организаций международного масштаба (Евразийский экономический союз, БРИКС и др.).

10 Основные направления государственной долговой политики Российской Федерации на 2017—2023 гг.

1 . Колесова И. В., Сорокин А. Е. Совершенствование механизма управления государственным долгом //

Вкник СевНТУ. — Серия : Економта i фшанси. — 2011. — Вып. 116. — С. 87—93.

2 . Омельчук С. Теоретичш шдвалини кредитного фшансування державних потреб // Економкт. —

2007. — № 4. — С. 25—29.

3 . Соловова Е. В. Публичный кредит как институт финансового права на примере Российской Федера-

ции и США : монография. — М. : Проспект, 2015. — 136 с.

4 . Ricardo D. On the Principles of Political Economy and Taxation. — Cambridge, 1951. — Vol. 1. — 278р.

5 . Hume D. Of Public Credit. Essays Moral, Political and Literary. — Vol. I. — New ed. — London, 1882.

Материал поступил в редакцию 15 августа 2017 г.

THE LEGAL REGULATION OF PUBLIC DEBT IN THE CONTEXT OF RUSSIAN DEBT POLICY FOR 2017—2023

TSAREGRADSKAYA Yulia Konstantinovna — Doctor of Law, Associate Professor of the Department of

Financial Law at the Kutafin Moscow State Law University (MSAL)

125993, Russia, Moscow, Sadovaya-Kudrinskaya, 9

Abstract. The paper deals with the issues related to the RF public debt regulation. The study carried out by the author has revealed that the current debt policy is central to the functioning of Russia public debt, as it lays the main lines for the development of debt relations that imply determination of types of loans, the structure of creditors and the strengthening of the state’s credit rating.

It is established that the Russian Federation currently has a ratio of public debt to gross domestic product of 17.7 per cent according to the International Monetary Fund, which does not constitute any threat to the national security of the State. Therefore, the RF Ministry of Finance is planning to increase the share of borrowed funds in the Russian budget revenue sources from 20% in 2016 to 91% in 2023. Russia allocated two tranches of medium-term Eurobonds that have been purchased by investors from Great Britain, France, Switzerland, and, partly, from Asia and the USA. In addition, it is planned to issue federal loan bonds nominated in Chinese Yuan and directed at investors from the PRC.

Keywords: public debt, budget, debt policy, government loans, financial law.

1 . Kolesova I. V., Sorokin A. E. Sovershenstvovanie mehanizma upravlenija gosudarstvennym dolgom // Visnik

SevNTU. — Serija : Ekonomika i finansi. — 2011. — Vyp. 116. — S. 87—93.

2 . Omel’chuk S. Teoretichni pidvalini kreditnogo finansuvannja derzhavnih potreb // Ekonomist. — 2007. —

3 . Solovova E. V. Publichnyj kredit kak institut finansovogo prava na primere Rossijskoj Federacii i SShA :

monografija. — M. : Prospekt, 2015. — 136 s.

Минфин пытается загнать Россию в долговую яму

Могут ли заимствования стать локомотивом роста экономики

Госдолг России в ближайшие три года будет неуклонно расти. Такой вывод можно сделать из стратегии Минфина «Основные направления государственной долговой политики РФ на 2017−2023 годы», опубликованной на сайте ведомства в понедельник, 6 февраля.

Как следует из документа, по итогам 2016 года госдолг составил 11,1 трлн. рублей, или 13,2% ВВП. Но уже к концу 2017 года планка повысится до 14,7% ВВП, к концу 2023-го — до 15,7%. Одновременно будут расти и затраты на обслуживание долга. К концу 2017 года на эти цели придется потратить 4,5% ВВП, к концу 2023-го — 5,4%.

При этом, считает Минфин, структура госдолга «выгодно отличает Россию от многих других стран, которые привлекают банковские кредиты в иностранной валюте». Понятно, куда клонит финансовое ведомство. В теории при нынешнем, относительно небольшом госдолге, Россия в состоянии набрать немало новых кредитов. Зачем? Наращивание госдолга, по мнению части финансистов, может стать источником роста российской экономики.

Над это проблемой бьются ученые и экологи

Такой идеи, например, придерживаются аналитики Sberbank CIB — одного из ведущих российских инвестбанков. 3 февраля банк выпустил обзор «Долговые рынки сегодня», в котором утверждается следующее.

«Мы полагаем, что в ближайшие 10 лет Россия может увеличить соотношение своего долга к ВВП с нынешних 100 до 150% без угрозы для финансовой стабильности», — говорится в документе. Это, по мнению аналитиков, позволит российской экономике «в некоторой степени решить проблему медленного роста».

Других источников инвестиций, считают в Sberbank CIB, просто нет. И альтернатива закредитованности — «медленный экономический рост в отсутствие полномасштабных структурных реформ».

Тут уместно пояснить: «нынешние 100% долга», о которых говорится в обзоре Sberbank CIB, — это совокупная долговая нагрузка экономики, которая включает государственный долг (долг федерального правительства и регионов, как внутренний, так и внешний) и задолженность частного сектора (банков, компаний и домохозяйств). По оценке РБК, совокупная задолженность в российской экономике на сегодня составляет не менее 82,2 трлн. рублей, или 96% ВВП.

По общемировым меркам — не критично. Например, совокупный долг Китая оценивается аналитиками McKinsey в 282% ВВП, Японии — в 400% ВВП, а таких стран Европы, как Бельгия, Испания, Греция, — в более 300% ВВП. Проблема, правда, в том, что мы — не Греция и не Китай.

Что на деле происходит с российским долгом, можно ли с помощью кредитов вытащить экономику РФ из стагнации?

— Россия сильно ограничена в заимствованиях на внешних рыках, — отмечает президент Союза предпринимателей и арендаторов России Андрей Бунич. — По сути, планы Минфина — повышать госдолг примерно на 1% ВВП в год — отражают реальные возможности нашей страны как заемщика. Надо понимать: у каждой страны собственный потенциал заимствований. Поэтому рассуждения «США, ЕС и Япония занимают много, поэтому России тоже надо занимать больше» лично мне напоминают пересуды «раз у Абрамовича и Дерипаски большие долги, мне тоже следует занять пару миллиардов долларов».

Чтобы госдолг можно было наращивать, у страны должен иметься устоявшийся рынок долга. Почему, спрашивается, ведущие страны сумели так много назанимать? Потому что превратили свои долговые обязательства в рынок, на котором игроки смотрят, прежде всего, на доходность облигаций. Другими словами, долговые облигации ведущих стран — это признанные финансовые инструменты, причем объединенные в одну систему.

«СП»: — Что это за система?

— Когда говорят, что США, ЕС и Япония много должны, возникает вопрос: кому должны? Марсианам?! На деле, эти игроки должны друг другу по кругу. Финансовые структуры этих стран покупают друг у друга долговые обязательства, и их совокупный долг неуклонно увеличивается. Но этот долг как бы выведен на орбиту вокруг современной финансовой системы: никто в реальности не собирается ставить вопрос о его полном погашении, речь идет только о взаимных выплатах процентов за его обслуживание. Причем, эти проценты падают, что позволяет ведущим странам наращивать совокупный долг до бесконечности.

Но вот что интересно. Нельзя сказать, что страны, которые идут путем наращивания долга, решили свои экономические проблемы. В нулевые годы, когда деньги в мире стали печататься очень активно, частные долговые обязательства перекочевали в государственные долговые бумаги — стали «орбитальным» долгом. Но что в этом хорошего для экономики, никто до сих пор толком объяснить не сумел.

На деле, странам — как и частным домохозяйствам — лучше жить по средствам: расходы должны приблизительно совпадать с потенциальными возможностями. Россия, замечу, в этой мировой системе взаимных долгов занимает очень скромное место. К тому же у нас со времен обрушения рынка ГКО в 1998 году не очень хорошая кредитная история. Именно поэтому у нас небольшой госдолг: даже если бы мы захотели больше занимать, не факт, что нам дали бы денег, а если бы дали, то под высокий процент и на небольшой срок.

«СП»: — У нас небольшой госдолг, но немаленький совокупный долг. Это осложняет жизнь российской экономике?

— Значительная часть нашего совокупного долга — это долг, по определению ЦБ, частного сектора, который приравнен к государственному. Другими словами, это долги госкорпораций, госкомпаний и госбанков. Все эти структуры на мировых финансовых рынках чувствовали себя вполне вольготно, и в свое время назанимали много.

Да, сумма совокупного долга РФ уменьшилась — примерно с $ 700 млрд. до $ 500−550 млрд. Но параллельно сжалась российская экономика и сократились доходы квазигосударственных игроков. То есть долговая нагрузка для них осталась прежней. И судя по всему, нынешний уровень долга — предельный для России.

Об этом говорит и тот факт, что уровень долга сильно коррелирует с размером золотовалютных резервов РФ. Когда наш совокупный долг переваливал за $ 700 млрд., размер резервов подтягивался к $ 500 млрд., сейчас долг $ 500−550 млрд., а резервы — около $ 380 млрд.

Другими словами, в условиях низкого доверия финансистов к России, мы вынуждены поддерживать определенный уровень резервов, чтобы таким образом гарантировать возврат занятых денег. По той же модели, кстати, выстроены финансовые системы всех развивающихся стран. Но Россия в их ряду занимает особое место из-за своего геополитического статуса: спрос с нее выше. Это дополнительно ограничивает возможности нашей экономики.

Что стоит за ажиотажем вокруг наших облигаций на фондовом рынке?

«СП»: — Получается, на развитие экономики РФ с помощью займов рассчитывать не стоит?

— Идея хорошо пожить в долг всем — и банкам, и госкомпаниям, и частным домохозяйствам — явно от лукавого. Все подобные идеи проистекают от нежелания властей заниматься институциональными реформами, улучшением среды для бизнеса, и выработкой планов развития, которые могли бы действительно вернуть экономику РФ к росту. Но рано или поздно этим придется заняться.

На что важно обратить внимание, при покупке необходимого лекарства

Россия, имея нынешнее правительство, в принципе не в состоянии «рвануть вперед»

А Россию волнует, что завтра будет нечего есть

Минфин займет у граждан

Госдолг РФ увеличится к концу 2023 года до 15,7% ВВП — до 15,1 трлн рублей

Финансовые власти планируют нарастить объемы госдолга в ближайшие три года примерно в полтора раза. Заимствования станут основным способом покрытия дефицита бюджета. При этом Минфин планирует размещать облигации федерального займа в юанях, а также выпускать специальные госбумаги для населения.

Согласно планам Министерства финансов, опубликованным 6 февраля в «Основных направлениях государственной долговой политики Российской Федерации на 2017–2023 годы», в ближайшую трехлетку объем заимствований будет расти на 1,05 трлн руб. в год. Это более чем в три раза превышает средний ежегодный объем чистых внутренних заимствований за последние шесть лет.

В целом объем госдолга (внешнего и внутреннего) увеличится к концу 2023 года с 11,1 трлн (по итогам 2016 года) до 15,1 трлн руб., или 15,7% ВВП.

Увеличение заимствований связано с необходимостью покрывать дефицит федерального бюджета. Как отмечает Минфин, по мере исчерпания средств, накопленных в Резервном фонде и Фонде национального благосостояния, «будут последовательно увеличиваться объемы заимствований, прежде всего на внутреннем рынке долгового капитала».

«К концу планируемого периода государственные заимствования, скорее всего, станут основным источником финансирования дефицита федерального бюджета. Их доля увеличится с 20% в 2016 году до 91% в 2023 году», — говорится в документе.

Покупка валюты Министерством финансов может девальвировать рубль на 10%

Минфин считает свои планы реалистичными и отмечает, что они не несут риска раскручивания долговой спирали и ущерба для рынка корпоративного долга. В качестве факторов, способствующих реализации программы заимствований, он указывает прежде всего на снижение инфляции до 4% и сохранение на соответствующих умеренных уровнях процентных ставок в экономике. По мнению финансового ведомства, это будет способствовать росту привлекательности инструментов с фиксированной доходностью.

Вторым существенным условием является ожидаемое наличие у российских банков, выступающих «якорными» инвесторами на внутреннем долговом рынке, достаточного объема средств — Центробанк считает, что в 2017 году банковская система перейдет к устойчивому профициту ликвидности. В результате участники рынка будут иметь возможность увеличить объемы своих вложений в государственные ценные бумаги.

Минфин считает, что доля нерезидентов на рынке гособлигаций будет постепенно сокращаться с нынешних 26%. В то же время вполне вероятно, что Минфин выпустит облигации в юанях, поскольку видит заинтересованность в таком инструменте внутренних китайских инвесторов.

«В настоящее время можно говорить о наличии заинтересованности как российских профессиональных участников фондового рынка, так и российских дочерних структур ряда китайских банков выступить организаторами такого размещения», — отмечается в документе.

Еще одним вероятным покупателем отечественных госбумаг станут граждане России. Им будут предложены специальные «розничные» инструменты в объеме 20–30 млрд руб. в год.

«В предстоящем периоде планируется осуществить эмиссию новых долговых инструментов, ориентированных исключительно на российских физических лиц, то есть на категорию инвесторов, доля которой в структуре держателей гособлигаций в настоящее время является незначительной», — сообщает Минфин.

Целью выпуска данных специальных государственных ценных бумаг, по его мнению, является не столько фискальная функция, «сколько повышение финансовой грамотности населения, воспитание у него культуры сохранения и инвестирования средств, в том числе за счет стимулирования граждан к средне- и долгосрочным сбережениям».

Минфин сэкономит допдоходы от нефти для 2024 года

Отличием облигаций для населения от «классических» ОФЗ станет нерыночный характер нового инструмента. Он не будет иметь вторичного обращения, юридические лица не смогут приобрести такие бумаги.

Минфин считает, что по своим характеристикам и уровню риска облигации для населения будут находиться между банковскими депозитами и обычными ОФЗ, обращающимися на организованном финансовом рынке.

«По этой причине новые бумаги, скорее всего, не будут конкурировать с банковскими вкладами. Для граждан, которые не являются профессиональными участниками рынка, покупка и владение «розничными» ОФЗ станет своего рода промежуточным шагом на пути от традиционного инструмента сбережений, которым является банковский депозит, к рыночным ценным бумагам, имеющим вторичное обращение и сопряженным с повышенными рисками», — полагают в ведомстве.

Увеличение объема заимствований приведет к росту расходов на их обслуживание с 3,8% в общем объеме расходов федерального бюджета в 2016 году до 5,4% в 2023-м. Но даже эта цифра будет почти в два раза ниже порогового значения в 10%, которое установил Минфин. Порог для общего объема госдолга, по мнению ведомства, составляет 20% ВВП. Фактически у властей остается еще пространство для наращивания объема заимствований сверх указанного в документе уровня в 15,7%. То есть при необходимости правительство может дозанять на рынке еще триллион-другой.